英国脱欧公投结果,2016英国脱欧公投结果

作者系山东大学政治学与公共管理学院副教授；主要研究欧洲政治

［关 键 词］ 英国脱欧公投 全民公决 直接民主 议会民主

内容提要

英国脱欧公投的程序和结果引起了人们对于全民公决这种直接民主形式的广泛争论。质疑全民公决的观点认为:全民公决不能作出科学、审慎的决策，甚至认为全民公决根本上并不是民主;但肯定脱欧公投的观点认为:全民公决从程序上体现了民主。从民意表达功能及其实现方面看，英国脱欧公投实际上体现了长期被忽视和被排斥的民意，也体现了全民公决的价值:一是提供了政治决策至关重要的正当性与合法性，二是集中表达和体现了以民主机制为核心的民意。当然，在具体运用全民公决的过程中，还需要增强审慎因素，对议会民主和全民公决两种方式进行充分权衡，谨慎设定全民公决的有效性标准。

尽管英国脱欧公投并非独一无二——毕竟欧洲许多国家都举行过类似的公投，但在欧洲一体化已经如此深化的背景下，公投引起的影响更为广泛和剧烈:不仅对英国和欧盟产生了巨大的冲击，而且引起了人们对于公投民主这种直接民主形式的强烈关注和广泛争论。有学者认为，英国脱欧公投“给政治学、社会学、传播学提供了百年难遇的数据和研究案例，更重要的是提出了一系列值得探究的课题。……这场全球瞩目的民主实验对人类民主制度的研究和发展也有当下无法估量的意义”。还有学者指出:“从世界范围来看，代议民主的式微和公投民主的兴起并非英国个案，而是有蔓延模仿之势。……此次公投恰可提供一个检讨直接民主的历史契机。”可见，从民主理论的视角对英国脱欧公投进行深入而全面的分析非常有必要，也非常有意义。

1英国举行脱欧公投的动因考量

英国进行脱欧公投其实并非是政治家一时头脑发热，而是英国执政党内部政策矛盾这一直接动因与英国国内政治制度自我调整、欧洲政策的合法化危机等深层动因相互作用所致。

(一)直接动因:执政党内部在欧洲议题上的巨大矛盾

自1973年英国加入欧盟，双方逐渐产生了相互依赖的关系，对于英国政治精英们而言，脱欧几乎是不可想象的。但是，英国国内的保守派对于欧盟权力的日益扩大不断抵触，在保守党内部形成了强大的疑欧势力，这股势力不断地搅扰着保守党内部的稳定。1993年7月，在议会表决《马斯特里赫特条约法案》时，22名保守党议员倒戈，导致该法案未获得通过，使得梅杰政府凭借在次日的议会信任投票中过关才得以继续执政。2014年9月，苏格兰进行独立公投，55%的选民投了反对票，对独立说“不”，英国继续保持统一。在这一公投结果鼓舞下，卡梅伦冒险决定再次通过全民公决手段来解决党内在欧盟问题上的分歧和斗争，维持党内稳定。2015年，保守党正式将全民公决纳入竞选纲领，并在大选中意外单独执政。2015年6月，公投议案在下议院以544票对53票获得通过。

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英国在1975年也曾就是否脱欧进行过公投，结果是留在欧盟。自此之后，英国的政治精英们再也没有组织过关于欧盟成员资格或欧盟重大条约批准问题的公投。尽管随着欧洲一体化的深入，英国国内疑欧情绪日重，但是长期以来，英国的政治精英们往往把国内的疑欧情绪和脱欧公投当做向欧盟其他伙伴讨价还价的筹码，而不是真正想退出欧盟。布莱尔政府曾承诺对于是否加入欧洲经济货币同盟举行全民公决，但前提是要先通过“五项经济测试”。但是，这“五项经济测试”始终难如人意，所以公投也就付诸阙如。

可以看出，此次英国脱欧公投的直接动因，是执政的保守党内部在欧洲议题上的矛盾和斗争。这与1975年工党试图以全民公决的手段化解党内对于欧共体成员资格的分歧是非常相似的。

(二)深层动因:议会主权制与欧洲政策的合法化危机

实际上，通过全民公投让普通公民决定重大国家事务的方式并非英国独有，现在越来越多的国家把它作为代议民主的补充。不少有公民投票传统的欧洲国家——丹麦、爱尔兰、法国等，但凡涉及欧盟的重大条款，必定举行公投，而且往往产生被否决的结果。如今，随着欧盟的法令和政策对各成员国及其人民的影响日益加深，在欧洲一体化进程中更多地采用全民公决的方式决定欧盟重大事项已不可避免。

英国尽量避免像其他欧盟伙伴那样举行关于欧盟事项的公投，这与英国的议会主权制密切相关。同时，英国法律也没有就重大国际条约进行公民投票决定的规定。但是，以代议制民主为基础的议会主权制并不排斥以直接民主为基础的全民公决，英国也曾在1975年举行了关于欧共体成员资格的公投，在2011年举行了关于选举制度改革的公投。

英国政治精英们似乎可以借用1975年的公投结果，声称那次公投已经一劳永逸地解决了英国对于欧洲一体化的政策问题，而不需要再次举行关于欧盟的全民公决。但实际上，自20世纪70年代以后，欧共体发生了根本性的变化，英国人在1975年全民公决中赞成的那个欧共体实际上已经不再是今日之欧盟。对于英国人而言，当前的现实是，“英国许多重要决定都是在欧盟提供的经济、政治和体制环境下作出的。除非未来的英国政府在未来的英国议会支持下(和通过未来的全民公决)退出欧盟,否则英国的成员国地位(即使置于一个修正基础上)将必然在英国人民的生活和福祉中发挥日益重要的作用”。

2英国脱欧公投引起的民主争议

英国脱欧公投的结果引发了人们对全民公决这一程序本身的质疑和反对。有人是因为对英国脱欧公投结果感到失望，而对公民投票这种直接民主形式提出质疑;有人则在投票之前就表明了对全民投票的质疑，并明确反对全民公投。当然，还有部分声音对公民投票的价值表示肯定。

(一)对英国脱欧全民公投的质疑

质疑全民公投的第一种观点认为，公民投票不能作出科学、审慎的决策，英国应该坚持议会决策，不应该偏离议会制传统，实行直接民主。《金融时报》专栏作家马丁·沃尔夫(Martin Wolf)认为，英国离开欧盟显然是弊大于利，国内的精英们已经得出了明确结论，所以这个议题根本不需要民众参与，应该由议会来决定。他质问道:“既然英国政府能提供一系列官方报告来说明脱欧对英国造成的长期损害及短期冲击，当初却为什么决定冒险举行公投?……公投是英国政府最不负责任的行为，根本不需要以公投来证明英国是一个民主国家。”有学者认为，英国脱欧公投是一种直接民主的实现方式，但英国奉行的是代议制民主制度，“脱欧”还是“留欧”应该由议会作出抉择，而要作出正确的选择，全民公投这一民主形式未必优于代议制这一形式。也有学者认为，“公投是优良民主的紧急状态，不可能完全取消其正当性，但优良治理的重心不在这里。……公投民主越界了，其内在的理性与正当性不足，而民粹与轻率特征彰显。……从历史和宪制传统来看，脱欧公投是对英国议会主权与保守主义政治传统的背离。”其实，间接民主和直接民主理应相互补充。尽管英国传统上实行议会制，但英国在历史上也不止一次采取全民公投的直接民主形式，这是英国自身对代议制和传统政治思想进行反思的结果。如果公投被说成是“民粹与轻率”的话，那么很多选举也都可以说具有这一特征。毕竟在公投辩论阶段还是存在广泛的讨论，因而不能说英国脱欧公投不具备审议性。另外，有人认为公投结果欠缺可问责性，但即便实行议会表决，议员们的投票结果也未必是可问责的。

另一种质疑全民公投的观点认为，即使公民投票有价值，欧盟议题也不适合采用这一民主程序。英国《金融时报》专栏作家约翰·凯(John Key)从爱德蒙·柏克提倡的代议制原则出发，认为“政府和立法关乎的是理性与判断，而非倾向性，应由代表们行使判断的责任……苏格兰独立只是倾向性的问题，适于全民公决而脱欧公投因为涉及利益的算计，就进入了理性和判断的范畴，而作出决策的恰当方式是通过那些代表进行，公投辩论并非是平衡知情权、使民意作出合理判断的机会”。另一位观察者通过比较，也认为苏格兰独立是一个极为重大的民意问题，需要全民公投，但英国是否退出欧盟是一个极为复杂的技术问题，全民辩论中往往会出现夸大其词、谎言和误导，在这种气氛下选民无法作出明智决定。还有国外研究者从直接民主的功效出发，质疑它能够解决英国政治中长期存在的欧洲问题的假设:“把公民投票的承诺作为对欧洲问题的一个简单而直接的解决形式——尤其是如果结果是脱欧，只不过是一厢情愿的想法。”其实，苏格兰独立对英国的影响比英国脱欧大得多，而且这两次公投不仅都关乎民意，还涉及复杂的利益计算。如果非说这些议题不适合公投的话，那么迄今各国举行的公投中可能没有几次符合公投的要求。

此外，还有一种质疑全民公投的观点甚至认为，公投民主根本就不是民主。一些学者和观察者认为，公投实际上与民主的精神和原则“背道而驰”。一位哈佛大学教授撰文指出，“让普通民众决定具有如此重大后果的事务(甚至比修改宪法还要重大)，在缺乏适当的制约和权衡的情况下作出决定，是非常荒谬的。这不是民主，是共和政体的俄罗斯轮盘赌。”还有学者认为，全民公决不利于真正的民主目标的实现，英国脱欧之类的公投是非民主的，“是对民主的崇高目标的的背叛”，因为民主并非是投票行为，民主是一套政府系统而公投却是以一种更缺乏稳定性的、更不确定的东西来取代这种包含了制衡机制的、复杂的民主制度还有一些观察者从脱欧公投对无权参与投票的国家与群体的巨大影响的角度，质疑公投的民主性。有人提出脱欧公投本身不民主的“两大理由”:第一，一个国家无权作出影响欧盟五亿公民的决定;第二，受公投结果影响巨大的数百万居住在英国的欧盟公民没有投票权。有人甚至认为，国际社会也许应该考虑对某些国家就某些具有重大国际影响的问题进行全民公决进行事先审核因为很多时候进行全民公投的动议都是国内政治，而且这些公投往往会受到本国政客的操纵。其实，如果实施“全球民主”让本国之外的其他国家就该国问题替该国作出决定，必然会引起更大的问题。

(二)对英国脱欧全民公投的肯定

第一种肯定的意见认为，英国脱欧公投程序体现了民主性，结果也有合理性。有观察者认为，英国脱欧公投恰恰体现了民主的本质。因为现代民主制度的独特之处就在于对不同社会集团冲突和斗争的承认，并将之合法化，此次公投正是现代自由民主制度内在矛盾的突出体现。卡梅伦只不过做了一次大胆的民主实验，结果虽然令人失望，但也并非“糟糕”。还有的观察者从经济民主的角度出发，肯定了英国脱欧公投的结果，认为卡梅伦个人政治命运的反转，很大程度上是民粹主义，即僵化的民主政治程序和呆板的官僚政治系统为“小人物”情绪买单的结果，但民粹主义的真正目标并不是赶下台，而是实现经济上的民主主义，让穷人受益。

第二种肯定的意见认为，公投脱欧结果尽管不可取，但是全民公投表达了被忽视的民意。很多学者都认为，脱欧公投是被忽视的民意的集中体现。国内一位观察者认为:“英国的脱欧派是认真的，英国脱离欧盟提醒人们更加理性地看待全球化，学会去倾听失落群体的声音。”一位英国观察者则为民粹主义正名:“社会需要精英，而且越多越好，但这并不意味着民众必须退场……自己决定自己的命运，自己的声音被听见，自己的利益被关切，可以说是人最基本的渴望。而民主回应的，也是这种渴望。”

可以看出，总体而言，质疑和批评英国脱欧公投的程序及其结果的观点居多，部分原因是这些评论多是支持留欧的主流精英们所写，他们大多在公投宣传动员阶段就支持留欧，在公投结果出炉后产生了失望情绪，因此便对公投程序本身提出质疑，在很大程度上是“对结果的震惊迅速转化为对产生结果的机制的怀疑……这种看法与其说是对民主机制提出质疑，不如说仅仅是在重申留欧的合理性”。当然，从这些论述中也不难看出，多数观察家并不完全反对，他们只是认为只有在万不得已之时才能进行全民公投，而英国对欧盟政策是高度专业化的领域，不适于进行大众决策。

3英国脱欧公投的民意表达功能及其实现

公投结果出炉后引起了英国社会的广泛不满，大量民众在下议院网站联名请愿要求启动第二次公投，部分民众对投脱欧票表示后悔，苏格兰和北爱尔兰的民族主义政党由此甚至威胁进行独立公投，不少观察家因而认为，“英国脱离欧盟的公投因为未能很好地体现民意，可能会给国家带来不稳定”。实际上，英国脱欧公投在很大程度体现了民意，只不过更多地是体现了被长期忽视甚至是被排斥的民意。

(一)被忽视的英国民意

尽管有人认为:“单凭国家安全与地位这两大点，就已构成留在欧盟的足够理由。若移民问题是小痛，脱欧则是大痛。可惜只关心柴米油盐的百姓不懂，亦不在乎;可惜英国的命运，却交由只为明天的面包打算的民众做主。”但是，支持英国脱欧的既有思想上较为传统的中上层保守派人士，也有出于生计考虑的普通工薪阶层，而且后者在投票中发挥了关键作用。也正是因为这些群体的选择，使得众多评论者对此次公投给予了大量的负面评价。但同时也有人认为:“退欧一派的观点也应该得到理解，而不能简单用区域一体化、欧洲统一、英国大国梦的大旗将其粗暴贬斥。”

脱欧公投的确在英国的下层人群中引发了广泛而热烈的辩论，但越是热烈的辩论就越会强化他们将欧盟当做利益受损根源的看法，促使更多的人反对欧盟，支持脱欧。通过公投之前的宣传和辩论，中下层民众更加明确了造成他们自身处境的“根源”更加明确了采取行动的决心。这或许可以解释为什么在民意调查中民众对于脱欧的支持率逐渐由低到高，并在正式公投中发生逆转，也就是说，长期被压抑的脱欧民意被激发了出来。

据BBC调查，英格兰中北部的许多下层工人在全球化、欧洲一体化的发展过程中长期处于茫然而沮丧的精神状态，他们通过媒体宣传感到社会精英阶层普遍倾向于留在欧盟，脱欧被认为是“不符合时代潮流的”、“愚蠢的”，这就导致不少民众在前期民意调查中因担心被耻笑而不愿表达自己的真实想法，从而使得相当数量的脱欧意向没有在民意调查中体现出来，导致最后的公投结果与前期民调出现较大差异。正式公投前，这些中下层工人中间也对脱欧进行着广泛辩论，但移民问题是辩论的核心。对他们而言，选择离开欧盟并不需要过多的思考，而且公投后这些人中也没有多少人对投脱欧票表示后悔;相反，他们第一次感觉到真正参与到国家政治当中了。诚然，他们的考虑确实不够长远、视野也不够宽广，但他们从自身的处境出发去思考问题，这是不应该受到指责的。

约一半支持脱欧的选民都是因为移民问题，在他们看来，移民造成的问题大于经济损失，最打动他们的是“只要留在欧盟，移民人数就没有上限”。对于很多普通民众而言，他们的工作机会和福利受移民冲击特别大，他们感觉政府似乎在帮助其他所有人，唯独遗忘了自己的国民。他们从自身境况出发，认为不管怎样都不能持续现状了，无论怎么改变都不会比现在更糟了。卡梅伦事后也承认，之所以在脱欧公投中失利，是因为未能解决民众对大规模移民的担忧，移民问题成为此次脱欧决定背后的“驱动因素”。

实际上，对英格兰中北部的大部分民众而言，这是一次大规模的抗议性投票。英国脱欧公投再次表明，在全球化和地区一体化过程中存在着严重的民主赤字。政治精英们往往只是注重一体化的大目标，却忽视了民族国家对本国人民权益的保障责任。这些民众希望国家能够把保障本国居民的权益放在首位，而不是一味地对外国人提供与本国公民同样的保障。

(二)被排斥的英国民意

英国选举制度采取的是单选区简单多数制。这是非常传统的选举制度，在统治有效性方面具有明显优势，但在民意表达方面却存在严重的缺陷。英国民意中十分重要的疑欧、反欧力量，在这种选举制度中始终被排斥在代表性之外。这从主张英国脱欧的UKIP在历次大选中的遭遇就可以看出。

1993年成立的UKIP参加的历次议会大选中，只在2015年获得一个议席，占英国总议席比例的0．2%，而这一年其得票率为12．7%(见表1)。在2015年之前，该党在议会大选中的得票率并不高，这在一定程度上是因为UKIP对英国的选举制度素来有清醒的认识，知道它不可能通过议会选举获得多少议席和影响力，因此在选举中投放的精力有限。而在采用比例代表制的欧洲议会选举中，UKIP却取得了突出的成绩，并在2014年拔得头筹(见表1)，足以说明该党在欧洲议题上的强大影响力。UKIP在欧洲议会内的发言权远远超过了在本国议会，这表明英国国内的脱欧民意在议会大选和核心权力机关中一直被过滤掉了，甚至被拒斥在外。

此外，在议会大选中从来不是就单个议题进行投票，而只是对候选人及其背后的政党投票欧洲议题往往附着在各政党的竞选纲领当中，选民们无从对单个议题表明自己的倾向。而类似脱欧公投这种特定议题的公民投票，使得选民的意愿能够得到充分、直接的体现，从而也激发了公民的参与感和效能感。许多脱欧派都觉得这是他们参与的第一个有意义的投票。这正体现出“公民投票的价值在于弥补代议制民主的不足，以直接民主来防止议员违背选民的意愿，防止代议制民主异化为专制”。

4从英国脱欧公投看公投民主的价值

从前面的梳理可见，很多人在评论英国脱欧公投时都对公投民主这种决策程序的合法性提出了质疑。但是，公投毕竟为普通公民提供了难得的对特定重大议题直接表达自己意愿的机会。公投作为全体人民普遍参与的直接民主程序，提供的决定的合法性是无可比拟的。

(一)全民公决为政治决策提供了正当性与合法性

从理论上来看，全民公决是最符合人民主权原则的民主形式，是全体公民的直接决定，政府按照全民决定行事就具有充分的合法性。同时，由于结果是全体公民共同决定的，所以对于公民而言，即使对于结果不满，但是不满的对象只能是其他公民群体，而不再是政府，政府行为的合法性也因此得以保证。由此，“一个所有公民均有机会参与所作成的决定，其正当性当然高于他们不曾参与的决定。而且，像透过全民投票，由人民直接参与的决定，比较由人民代表为他们所作的决定，当然更能正确表达自己的意志”;而且也“正是基于这种高度的民主正当性，全民公决制度能在世界上从无到有、从少到多地普遍推行开来”。

就欧洲各国对欧洲议题的决定而言，公民投票的民意表达功能与合法性功能是同样重要的。有评论曾提出:“对欧洲议题进行全民公决有利于欧洲的民主。布鲁塞尔的政治家和官僚们竭力想使欧洲更接近公民.……全民公决是达到这一目的的最好手段，甚至可能是唯一的手段。”尽管全民公投这种程序在欧洲各国针对欧盟议题的采用，使得欧洲一体化受阻的可能性增大,但这并没有妨碍欧洲其他国家先后引入全民公投，其背后的原因耐人寻味。

就英国此次公投而言，结果出炉后，无论是脱欧派还是留欧派的领袖，都明确肯定公投的民主意义和公投结果的严肃性，并强调执行民意的必然性。脱欧派领袖、保守党的前伦敦市长鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)发表演讲指出，这是许多人第一次有机会用投票来对这一“最大也最棘手的”问题作出决定，针对一些人说“这种方式是错的，人民不应该以这样的方式来决定问题”，他表示不能苟同，并相信这是完全正确和不可避免的，因为在这样一个与人民息息相关的事务上，除了把它交给英国人民，确实没有别的方式能够为这样重大的问题作出决定。甚至留欧派领袖、前首相卡梅伦在辞职演说中也盛赞这场公投为“一场大规模的民主活动，这也许是我们历史上最大的一次。我们应该为这个事实感到骄傲。……英国人民的意愿必须得到尊重，失败的一方，包括我本人，都应该努力去协助实现这一决定”。

(二)公投民主程序是以民主机制为核心的民意的集中表达和体现

从脱欧公投法案在议会中通过到正式举行投票，有长达一年的时间，在政府、政党、媒体和社会组织的共同参与下，英国公众对留欧与脱欧的利弊展开了广泛的辩论。留欧派和脱欧派形成了两大阵营，分别以首相卡梅伦和前UKIP领袖法拉奇为代表举行了电视辩论;投票日前两天，BBC还在伦敦举行了公投大辩论。在这种氛围下，大多数投票者都非常重视此次投票机会，认为这是一次难得的表达自己主张的机会，他们的选择并非随意而轻松。有选民表示，这是他在“长达数月激烈辩论后，在平衡了各方的观点后作出的选择”。

尽管脱欧公投的结果与大多数人的预期不同，脱欧阵营也只是以微弱多数获胜，但可以表明强大的脱欧民意，而且这些民意通过公投程序得以正当实现。投脱欧票的民众对公投报了很大期望，他们认为，欧盟带来的很多影响是强加给人民的，而且这些影响已经积累了很多年，不满和抱怨已经使他们产生了巨大的愤怒，这种愤怒激发了其行动欲望和团结意识，他们在寻求真正的改变。

由此可见，公投脱欧结果一出炉卡梅伦就宣布辞职，其实也是必然的。尽管他仍然具有法理上的合法性，但已经失去民意上的合法性。如果卡梅伦不主动去职，或者其继任者不积极推动脱欧程序，那么他们将面临国内民意更强烈的反弹。这就是曾经在公投之前明确主张留欧的英国政府在公投后，一再明确表示将遵从民意执行脱欧决定的原因所在。

所以，不能因为公投的结果不符合预期，就质疑公投这种直接民主形式，就否定这种公民手中不多的可以影响国家事务的手段;也不宜简单认为英国脱欧公投结果表明了“民主的失败”这其实是对民主的误解。民主并不总是意味着正确的判断，这正是民主的一个缺陷。从公投使得那些长期被忽视甚至被排斥的民意得以集中表达这一效果来看，反而可以说是“民主的成功”。正如对1975年英国脱欧公投进行反思的学者指出的:“公投并不是一种决定国家应向哪个方向前进的完美方式。其合法性取决于一些因素:公投的时机、设问的方式、投票率和获胜的比例。不过，在有些情况下，公投可能是最少缺陷的机制。”

5对公投民主程序的权衡

对公投这种民主程序及其在英国脱欧问题上的重大意义的基本肯定，并不意味着要主张无条件地接受、无限制地运用公投民主程序，我们应对公投这种直接民主本身需要有全面、客观的认识。

(一)对议会民主还是全民公决的权衡

反对公投民主的学者普遍认为，英国应该坚持议会民主，不应该引入直接民主，直接民主不仅无法作出理性决定，还会助长民粹，被政治投机者所利用，给代议制民主体制带来危害，只有在代议制民主无法决策的情况下，才应通过直接民主方式进行决策。有一些国家对公投也十分谨慎，尤其是德国。在联邦层次基本上否定了公民直接参与国家权力运作的可能;在州和地方层次的公民投票的范围也有较为严格的限制。但是，德国毕竟有特殊的历史和现实原因，而且欧洲其他很多国家也都多次启用公投程序。

直到20世纪70年代之前，以议会主权制为传统的英国都未采用全民公投这种直接民主形式。1975年关于欧共体成员资格的全民公决是英国第一次采用公投民主;之后，工党在苏格兰、威尔士等地举行过地区性公投;而2010年保守党上台以来，连续在2011年和2016年举行了两场全国性公投。其实，正因为英国实行议会民主才需要全民公决进行补充。英国的选举制是多数代表制，导致很多小党甚至是一些得票率较高但选票分散的政党无法进入议会，相当一部分民意无法被输入政治系统中，更无从参与议会内的欧盟政策的辩论和决定。此外，民粹主义与公投并不具有必然的正相关性。当然，在何种情况下、通过何种程序、采取什么机制、选择什么时机来举行公民投票，确实需要仔细权衡。

(二)公投民主的运用需要增强审慎因素

公民投票中决定的通过标准一般都是简单多数制。英国此次脱欧公投也是如此。而对英国脱欧公投的一个特别重要的批评以及留欧支持者的严重不满，正是来自于这一程序设计。对公投结果强烈失望和不满的留欧支持者纷纷在议会网站请愿，要求重新举行公投，签名人数竟然达到415万之多。他们认为，在留欧或脱欧的得票率低于60%，且投票率低于75%的情况下，可以进行第二次公投。但是政府明确回应，在议会中以压倒性多数通过的欧盟公投法案并未为最低投票率和公投结果设定门槛。也就是说，请愿不能作为重启公投的正式程序。

但是，仅仅以简单多数作为全民公决结果有效性的标准，很容易因受到一些意外或偶然因素的影响而削弱其正当性和民意代表性。例如,此次脱欧公投中，英国各个群体、各个地区的投票率很不均衡:年轻人的受教育程度高，更关注机会而非福利，同时他们的工作受移民冲击较小,所以支持脱欧的比例比较低，只有25%，但这个受公投结果影响非常大的年轻人群体的投票率反而最低，只有64%;而脱欧意愿非常强烈的65岁以上老年人群体的投票率却高达90%。这种不同年龄脱欧支持率和投票率的巨大反差，就拉高了脱欧票的比率，在一定程度上影响了投票的结果。另外，不同地区的投票率不同，对公投结果的影响也很大:英格兰大部分地区和威尔士的脱欧支持率比较高，投票率也比较高;而苏格兰、北爱尔兰和伦敦地区的脱欧支持率低，但投票率也相对较低(见图1)。这就进一步拉高了脱欧票的比例。

可见，如果公投中两派势均力敌，仅仅是以微弱多数得出一个结果，很容易造成社会分裂。例如，有评论就指出:英国脱欧公投真正荒谬之处在于脱欧的条件低得离奇，只需简单多数人同意。“通过多数规则达成的任何决定必然是民主”的观点是对民主的曲解。决定越是重大和持久，决策障碍就应该设定得越高。这种观点是有一定道理的。

类似英国脱欧公投之类的全民公决,与一般性的议会选举不同，关系更加重大，影响更加深远，往往又更具争议性，而且结果更具不可逆性。所以，对全民公决生效的程序给予更加审慎和复杂的设计还是很有必要的。正因为如此，有些公投设定了一些条件才算有效。例如，1979年成立苏格兰议会的公投，就设定了“必须有40%选民同意才算通过”的条件。但是，英国的其他公投以及欧洲其他国家的公投往往都是采取简单多数制，这或许有助于提高公投的效率使公投的结果更显而易见。但在公投民主实施过程中，应该尽可能地保证既增强程序上的合法性，又提高决定的民意代表性，尽量避免因公投而引起民意分裂。

当然，尽管公投的程序和标准的设定还需要进一步审慎和完善，但公投本身的价值、公投背后所依据的民主原则是应该给予肯定的。既然公投是为了使民众获得表达意愿的机会，那么就应该对公投给予应有的尊重，对民众表达出来的意志给予充分的重视。（注释略）

本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源：《当代世界与社会主义》2017年04期；国关国政外交学人微信公众号平台首发